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美联储:通用型中央银行数字货币的先决条件

在美联储决定是否(以及如何)推进CBDC之前,仍有大量工作要做>>>

作者:Jess Cheng, Angela N Lawson, and Paul Wong

翻译:陀螺财经-Ning

介绍

金钱是一种以信任为基础的社会和法律结构。多年来,货币的概念不断演变,货币也以各种形式逐渐演化。在北美,殖民前的贸易通常是以贝壳、玉米和毛皮进行的。实际上,用贝壳制成的装饰性珠子–贝壳念珠,在1650年曾被马萨诸塞湾殖民地认可为官方货币。 1914年首次发行的美联储纸币,以历史标准来看,已是一个相对较新的发展。如今,人们开始讨论一种有别于实物现金以及有限存取的中央银行存款的新形式中央银行货币。本报告重点探讨了一种可供公众用于日常支付的通用型中央银行数字货币的可能性。

“货币 “是否成功的关键在于它是否被视为一种安全、稳定和可靠的工具。现金、中央银行存款和潜在的CBDC都是中央银行的负债;银行账户中的资金是商业银行的负债;兑现零售储值卡上的余额是发卡人的义务–但大多数人并不从货币作为银行或其他实体的负债和义务的地位来考虑货币。人们关心的不是钱如何被记录在某处的分类账上的细微差别,而是有关的 “钱 “是否可以安全可靠地用于今天以及未来的购买。大多数人理所当然地认为,现金可以保持其全部价值,银行的资金是安全的,企业会兑现商店信用。从这个角度看,CBDC可以提供另一种形式的安全可靠的货币。

近年来,随着全球稳定币的推出,”大科技 “在支付服务中的存在日益突出,以及一些中央银行对CBDC的原型设计概念的推出,美国和世界各地对中央银行数字货币的兴趣显著增加。COVID-19的泛滥也突出暴露了零售支付市场的效率低下,尤其体现在经济刺激资金的分配方面,以及CBDC作为货币和硬币的补充的潜在好处。此外,美国国会的几位议员在去年提出了一些法案,试图从根本上改变美国支付系统目前的运作方式。研究和实验正在进行中,旨在帮助人们了解广泛使用的数字形式的中央银行货币是否给美国带来积极作用,以及是否应该引入中央银行数字货币。

本报告的目标是确定支持美国通用中央银行数字货币的一些高纬度环境先决条件。这些先决条件是必要的,但仍是不足的,大致分为以下五个方面:明确的政策目标、广泛的利益攸关方支持、强有力的法律框架、强大的技术和市场准备。在每个领域内,本文都会讨论详细的要素。这些领域和要素并非详尽无遗,因为CBDC需要有广泛而大量的系统、工具、流程和结构。此外,这些要素中存在相互关联以及相互作用关系,例如,与广泛的利益相关者接触和监测市场准备情况可以为明确的政策目标提供信息,反之亦然。本文件并不试图阐述如何解决这些先决条件,而是旨在引发关于CBDC的进一步探索。

明确的政策目标

引入CBDC的一个基本要素是了解其目的:CBDC的用途,如何使用,以及它能提供什么潜在价值?国际清算银行最近的一份报告强调了CBDC的一些潜在好处 ,其中包括增强支付系统的弹性,增加支付多样性,鼓励金融包容性,以及改善跨境支付。研究文件和其他报告都提到了商业化支付中心支持货币政策的潜力。重要的是要考虑到,旨在支持货币政策传导或经济刺激支付的CBDC与旨在替代现金的CBDC会有显著的差异性。缺乏明确的目标支持,则很难为CBDC建立业务需求。

中央银行对CBDC的研究和试验的兴趣差别很大。然而,这些兴趣普遍可分为两大类。一类中央银行主要是为了应对当前的挑战,而另一类,则是对其他中央银行而言,探索未来的能力。对于一些司法管辖区来说,CBDC旨在解决一个具体问题–支付系统效率低下、银行基础设施薄弱或现金使用量下降–或促进国家政策目标,如支持支付包容性和保护货币主权。对于许多发达经济体来说,主要动机集中在潜在的支付创新和对潜在未来状态的总体准备。图1描述了一些中央银行对CBDC发行的主要动机。

图1. CBDC研究和实验的主要动机

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资料来源:该地图是利用2020年3月《国际清算银行季度评论》和货币基金组织2020年工作文件 “关于零售中央银行数字货币研究的调查 “中的数据编制的,并通过其他二手研究进行补充。使用了大西洋理事会等组织的CBDC活动跟踪网站。作者利用中央银行内部的公开声明或在某些情况下利用其他新闻来源大致确定了动机。

对美国来说,无论CBDC具体目标是什么,它们都应都应符合联邦储备局的长期目标,即国家支付系统的安全和效率,以及货币和金融稳定。CBDC设计必须符合这些目标,这些目标自1913年成立以来就一直指导中央银行的发展。这些目标应根据加拿大银行、欧洲中央银行、日本银行、瑞典国家银行、瑞士国家银行、英格兰银行和美联储最近提出的三项基本原则加以补充,即 “不形成损害”;补充现有的货币形式;以及支持创新和效率。

利益相关者的广泛支持

建立CBDC需要公共和私营部门的众多利益相关者的投入、参与和支持,并为市场准备做出重大贡献。尽管可能无法在利益相关者之间达成完全共识,但前提是要进行包容性讨论和达成普遍共识。主要利益相关者包括政府机构,最终用户,金融机构,技术和基础设施提供商,学术界以及标准制定组织。鉴于所涉及的盘根错节的利益,以及在系统设计和生态系统开发方面需要做出的复杂决定,获得利益相关者的广泛支持将需要大量时间。

政府机构。政府支持对于促进实行CBDC所需的法律和社会变革至关重要。政府的立法和行政部门需要作出影响CBDC设计和实施的关键决定。例如,国会必须考虑一些关键领域,如例如美联储发行通用CBDC的权限,中央银行与公众关系的潜在变化,以及与合同法、隐私和消费者保护有关的潜在立法变更(另见下文关于强有力的法律框架的讨论)。联邦机构还需要行政部门就许多设计和实施问题提供支持,包括与税收,公共支出,假冒和欺诈,反洗钱,和网络安全。各个司法管辖区监管框架的协调和统一也需要联邦和州政府的两级政府的支持。

终端用户。鉴于通用的社区商业中心必须为使用金钱支付商品和服务的人和组织设计,因此可用性将是重点。在CBDC的设计和测试中纳入不同年龄,地理位置,付款习惯和金融知识的终端用户,有助于完善可行CBDC的基本使用特征。例如,人们将如何通过智能卡,智能手机,指纹,虹膜扫描或其他方式使用CBDC?他们为什么会选择CBDC而不是另一种付款方式?为了使CBDC对零售商产生吸引力,其设计将需要加入零售交易的收益。这些可能包括成为现有付款方式的一种更便宜,更快捷的选择。这些好处可能包括成为现有支付方式的一种成本较低、速度较快的替代方案。

与个人和企业接触,并与消费者团体、社区组织和商业协会协商,以了解社区保护中心的使用情况,将有助于决定CBDC的发布可能及其潜在设计。终端用户在隐私和可用性方面的意见对设计 “CBDC”有重大的意义。与隐私有关的问题将包括识别系统上保留了哪种类型的信息,谁拥有该信息,谁可以访问它以及如何使用它。最终用户对安全性的输入也将很重要,具体取决于系统上的设计。例如,在考虑可能需要与消费者保护和损失分配进行权衡时,最终用户希望承担多少责任?

此外,虽然目前的支付系统对大多数人来说运作良好,但CBDC可以帮助解决未满足的潜在需求。根据2019年联邦存款保险公司的报告,5.4%的美国家庭既没有储蓄账户,也没有支票账户,这意味着他们可能无法直接使用银行中介的支付系统。亚特兰大联邦储备银行最近的一份报告指出,”获得不依赖传统银行账户的数字支付工具 “可能是解决无银行账户的美国人需求的有效方法。与终端用户或代表无银行账户的美国人的团体接触,可以帮助确定是否或如何设计CBDC以支持支付包容性的目标。

金融机构。引入CBDC可能导致市场结构和动态发生重大变化。银行和其他金融机构在CBDC安排中的潜在作用存在重要问题。CBDC可能会影响商业银行存款、银行信贷和更广泛的金融体系。然而,也有可能对银行业的影响很小,甚至没有影响,这将取决于CBDC的特点及其实施方式。与众多类型的金融机构(从具有系统重要性的全球银行到地方社区银行,再到纯互联网银行)广泛接触,将使决策者了解潜在的影响、效益、设计考虑因素和政策要求。

技术和基础设施提供者。技术和基础设施公司在当今市场中发挥着重要作用,这些集团的支持是发行社区发展中心的先决条件之一。CBDC可以采取多种不同的形式,其中一些可以通过现有的技术和基础设施来实现。或者它可以使用较新的技术,如分布式账本,但这些技术目前还没有广泛使用。或者,它也可以是使用现有技术和新技术的组合。CBDC发行还可能允许或加速新的供应商(如大技术和金融技术)进入支付或其他金融服务领域。无法或不愿接受或发展新能力的现有企业可能会随着新进入者的出现而受到负面影响。了解这些动态因素将为设计选择提供依据,并帮助解决CBDC设计,互操作性、市场结构和市场采用等问题。

其他。其他利益攸关方,如学术机构、智库、标准组织和国际社会,可为CBDC的基础提供信息和支持。学术机构和智囊团可以为决策提供思想指导。标准组织可以通过定义术语,制定分类标准以及创建规格和标准来做出贡献,以支持更广泛的生态系统。鉴于美元在国际贸易和金融中的作用以及有机会向各管辖区的CBDC试点或倡议学习,国际社会,例如其他中央银行和决策者,也很重要。其他问题包括游客和外国企业如何利用CBDC,如何在境外使用CBDC,以及应遵循哪些规则来管理此类应用。

强大的法律框架

美联储在美国金融体系中的主要作用是维护公众对货币的信心。因此,健全的法律框架是必要前提。它是使通用CBDC和更广泛的市场的用户能够确信其用于转移价值的工具坚固、可靠、运行平稳且安全,并具有明确的付款规则和支付收款人和消费者的保护措施。任何裂痕都会削弱公众对CBDC的信任。为建立这样一个健全的法律框架,首要的关键步骤则是就下文强调的法律问题制定明确的立场。

明确的法律授权。首先要考虑的是,发行通用型的CBDC是否符合中央银行法,即《联邦储备法》(Federal Reserve Act)所规定的联邦储备的任务、职能和权力。例如,FRA授权美联储发行美联储票据,并向存托机构和某些其他实体提供支付服务。后续将需要考虑是否需要对与发行通用CBDC有关的FRA进行其他修订。

法定货币地位。法定货币地位的主题通常是在CBDC的背景下提出的。在美国,这种地位具有特定的含义。根据法规,美联储发行的所有货币都是向债权人清偿 “债务 “的有效和合法的支付要约。值得注意的是,法规或任何其他联邦法律都没有强迫个人或私营企业接受货币或硬币作为商品和服务的付款。相反,这些私营部门实体通常可以在任何适用的州法律的范围内并适当通知的情况下,自由制定自己的关于是否接受现金的政策。尽管根据美国法律,CBDC作为法定货币的地位仍然是一个悬而未决的问题,但是通用CBDC被视为法定货币并不能保证其在商业用途中的接受。这在很大程度上取决于CBDC的信誉,包括其基础的法律框架的健全性(例如,促进市场活动的商业法规则)。

反洗钱、打击资助恐怖主义行为和处理逃避制裁问题。至关重要的是,作为一个先决条件,这种法律框架应包括打击洗钱和打击资助恐怖主义的办法,以减轻CBDC可能成为非法活动的有利媒介的风险,特别是考虑到数字货币具有可能转移大量资金的便利和速度。作为比较,与虚拟货币有关的非法活动不仅限于直接用于实施犯罪或支持恐怖主义的交易(如买卖非法物品),还包括不良行为者利用虚拟货币对其非法所得进行洗钱或对当局(如执法、国家情报、税务或经济制裁当局)隐瞒金融活动。

隐私。同时,还必须考虑在CBDC安排中如何尊重隐私和如何保护个人数据。对此,法律要求各不相同,这取决于某一方在处理支付交易中所扮演的角色–无论该方是银行、银行的服务提供商、关联方还是通信提供商。根据CBDC的设计和中央银行在该安排中的作用程度,中央银行可获得前所未有的精细交易信息;交易数据可能会提供给某些第三方(如银行和服务提供商),或者在极端情况下,提供给所有人。货币与数据之间的这种密切联系与实物钞票形成了鲜明对比,因为实物钞票并不携带可与特定个人及其金融交易历史相联系的交易数据。

法律角色和责任。此外,通用CBDC可能要求中央银行对公众承担目前一般由私营部门银行对其客户承担的作用和责任。因此,必须解决中央银行根据适用法律管理的风险问题,包括可能分配给中央银行的与中央银行有关的各种法律责任(即反洗钱、经济制裁、隐私和数据安全)。

此外,法律框架应公平分配出错情况下的损失—-例如错误或延误、欺诈、盗窃或破产和无力偿债等操作失误—-并具有明确性和可预测性,以加强公众对CBDC的信任和市场信心。就目前的批发支付而言,支付法规定了损失分配制度,旨在激励当事方采取措施以最大程度地减少发生损失的机会(例如,将损失风险分配给处于最佳位置的当事方)进行控制)或最小化各个交易方承担的损失(例如,分散损失的负担)。然而,对于预计使用者将为公众和企业的CBDC而言,不仅是谁最有能力管理风险的问题,更为值得关注的是如何分配损失的问题–什么样的分配才是现实的,而且更重要的是,是公平的?

强大的技术

技术将影响数字货币的部分设计和功能。在某些情况下,某一特定的CBDC设计的业务和操作要求可能需要开发新技术。例如,基于分布式分类账技术的全国性CBDC安排将需要进一步的研发,例如考虑到基于美国经济的规模提高交易吞吐能力。此外,访问或集成点(例如数字钱包)可能需要进行其他开发才能满足运营标准。例如,可离线操作的CBDC可能需要使用其他技术,如安全硬件。在三个核心领域需要进行重要的技术开发和评估工作:系统完整性、运营稳健性和营运弹性。表1着重介绍了支撑社区化数据中心的技术能力的主要方面。

表1:基础技术的关键方面

技术能力

哪些方面很重要?

系统完整性。CBDC需要以不受损害的方式按预期方式运行,并且不受未经授权的操纵。

·具有可提供安全有效的资产转移的能力

·准确的记录保存,有效的防伪措施以及强大的欺诈检测能力

·能够管理和防止未经授权的访问,使用,破坏,修改或破坏的安排,以提供系统机密性,完整性和可用性的能力

·认真执行强大的信息安全控制措施,以保护信息资产

运营稳健性。CBDC必须具有在各种运行条件下正确可靠运行的能力。

·提供24小时/ 7天连续可用性的即时结

·包括灵活和适应性强的技术,以便可以根据需要更改安排

·不仅要考虑生态系统的运营稳健性,而且还要考虑安排运营商的稳健性(例如,将CBDC发行和分配给设计不良或运营不善的数字钱包可能会对整个安排构成风险)

营运弹性。CBDC还需要具有抵抗,吸收和适应不利条件的能力。

·如果需要互联网连接,请充分考虑连接中断的潜在影响

·从人员,信息,系统,流程和设施的角度解决运营弹性

·考虑端点到端点的弹性(即,操作弹性的“标准”应在最终用户级别上,而不仅限于安排的结算功能)

市场准备

市场准备就绪是指引入CBDC的适当时机。CBDC应该让终端用户愿意采用它(需求),而且必须有一个准备好支持它的生态系统(供应)。评估市场准备情况通常需要了解可能支持或推动采用的条件,以及该系统的组成部分是否准备就绪并得到有效协调。尽管可能无法预测市场真正准备就绪的时机,但进行的活动(调查,访谈,焦点小组和与广泛的利益相关者进行测试)可以帮助确定市场的进展情况(另请参见上面的“广泛的利益相关者支持”部分)。图2说明了一些驱动或抵抗变化的力。推动变革的力量必须有效克服现状的惯性。20 这些或其他因素可能是市场准备程度上升或下降的指标。

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显著的需求。对CBDC的需求可能来自经济利益或政策利益,或两者兼而有之。但是,不管是什么推动了CBDC的发行,个人和企业都应该愿意在不断增长的支付选择中接受一种新的支付工具。如上文有关利益相关者广泛支持的部分所述,如果没有启用可用性的基本功能,则市场接受度可能会受到限制。消费者选择某种特定支付方式的原因有很多,包括方便、快捷、财务激励和安全等因素。即使新产品(如非接触式支付)能够改进现有的支付方式,但采用率仍然很低。例如,费城联邦储备银行(Federal Reserve Bank of Philadelphia)于2020年发表的一篇讨论论文指出了缺乏意识、心理障碍和误解是导致非接触式支付应用水平低的原因。

CBDC可能会面临类似的初始障碍。尽管至少一项市场调查显示消费者对CBDC的潜在兴趣正在增长,但人类行为习惯并不容易改变。兴趣可能不会转化为将来的使用。旧金山联邦储备银行(Federal Reserve Bank of San Francisco)的《2019年消费者选择日记》报告指出:“即使新的支付方式不断涌现,消费者也倾向于使用既定的现金,借记卡和信用卡方式进行日常消费。” 如果支付行为是习惯性的,未来对消费者支付行为的研究可以根据现有的和潜在的未来选择,从消费者使用的角度调查CBDC的利弊相对优势。

也许,商业需求最重要的驱动力可能是企业接受客户希望使用的付款方式这一事实。大多数企业都喜欢快速,低成本的付款方式。但是,此偏好可能会因实施和组织不同表现出差异性。有些企业可能只接受现金,而另一些企业可能有无现金政策。对于企业对企业付款,通常会表达对电子付款的偏好,但这可能取决于业务规模或其他变数。一些零售企业也希望减少或消除现金以降低处理成本并提高交易速度。但是,旧金山联邦储备银行的一份研究报告强调指出,这可能会以牺牲金融包容性为代价,并且会增加包括卡网络费在内的其他成本。

充足的供应。 关于市场准备的“供应”方面,生态系统结构、硬件基础架构和市场参与者必须准备好接受CBDC。CBDC生态系统包括许多功能,如发行、分销、存储、使用、客户服务、合规、报告、监控和维护。为了满足市场准备的期望,必须完成并测试建立新的支付轨道和/或对传统支付轨进行升级或更改。建立新的POS技术,甚至修改现有的POS技术仍有困难。根据上述设计,必要的投资对一些企业来说可能是成本高昂的。即使在今天,在美国,使用信用卡进行非接触式支付或使用二维码支付的能力普及程度仍较低。

为了确保供应充足,各方之间的活动协调和沟通至关重要。协调活动包括建立标准,建立系统各种要素的升级程序和能力,以纳入新的技术特征、功能和安全强化措施。个人和企业都需要关于该系统如何工作以及使用该系统需要做什么的操作指导。同样重要的是市场参与者之间的沟通。个人,企业,银行,支付服务运营商,中央银行等都需要对相关方的权利和责任有清晰的认知。正如本说明开头所讨论的,货币是一种社会和法律结构,必须得到用户的充分理解和同意。

结论

在美国发行CBDC并非易事,需要许多基础要素的实现前提。明确政策目标是指导CBDC设计的关键。需要建立广泛的利益相关者支持,用以完成必要的社会和法律变革,从而完善社会对货币的看法以及美国人的货币使用方式。一个强大的法律框架需要为CBDC的发行,分配,使用和销毁提供法律依据。此外,CBDC必须有强大的技术支持,以确保其安全和效率。最后,需要做好市场准备,以便得到广泛接受和采用。这些先决条件以及为实现这些先决条件而付出的努力是相互关联的,因此在一个先决条件中的努力可能会导致另一个条件的发展。这些发展可能会加强或削弱发行通用CBDC转变的力量。每个先决条件都需要花费大量时间才能实现,然而,这些前提条件仅是一个起点。正如美联储主席杰罗姆·鲍威尔(Jerome Powell)最近对CBDC所说的那样,“ 还有大量的工作要做。”27

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